Kulturpolitik im Licht der Kunstfreiheitsgarantie. Art. 5 Abs. 3 Grundgesetz

Schutz und Förderung von Kunst und Kultur

Kluge Kulturpolitik lebt bei der Organisation von Förderverfahren vom Fingerspitzengefühl im Spannungsfeld zwischen fachlich versierten und politisch verantwortlichen Personen und Gremien. Und da muss es heißen: In dubio pro arte!

Sinn und Aufgabe der Kunstfreiheitsgarantie des Artikel 5 Abs. 3 GG »ist es vor allem, die auf der Eigengesetzlichkeit der Kunst beruhenden, von ästhetischen Rücksichten bestimmten Prozesse, Verhaltensweisen und Entscheidungen von jeglicher Ingerenz öffentlicher Gewalt freizuhalten.«^[1] So hat es das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) formuliert. Es darf also staatlicherseits nicht vorgeschrieben werden, was Kunst qualitativ zu sein hat. Der vom BVerfG entwickelte offene Kunstbegriff beinhaltet zudem eine pluralis­tische Komponente, nach der die kulturelle Vielfalt ein schützenswertes Gut ist.

Die Kunstfreiheitsgarantie des Grundgesetzes schützt neben der eigentlichen künstlerischen Tätigkeit, dem vom Verfassungsgericht so genannten »Werkbereich«, auch die Vermittlung des Kunstwerks an Dritte, den sogenannten »Wirkbereich«.[2] Damit sind Träger*innen des Grundrechts nicht nur diejenigen, die das Kunstwerk herstellen, sondern auch Personen und Institutionen, die das Kunstwerk der Öffentlichkeit zugänglich machen wie etwa Verleger, Film- oder Tonträgerproduzent*innen etc.

Die Kunstfreiheitsgarantie hat nicht nur eine Schutzfunktion, sondern dieses Grundrecht enthält auch eine wertentscheidende Grundsatznorm, die den Staat zur Pflege und Förderung der Kunst verpflichtet.[3] Wie Schutz und Förderung der Kunst im Einzelnen gestaltet werden, gehört damit zu den bedeutendsten Aufgabenstellungen der Kulturpolitik.

Kunstproduktion, Kunstvermittlung, Kunstvermarktung und die kulturelle Öffentlichkeit weisen indes eine Komplexität auf, die Kulturpolitik vor große Schwierigkeiten bei der Definition der öffentlichen, kulturpolitischen Aufgabe »Kunstförderung« stellt. Um welche Interessen, welche Ziele, Werte und Kriterien geht es bei der Kunstförderung? Wie lassen sich kulturpolitische Entscheidungen im Bereich der Kunst begründen?

ÖFFENTLICHER AUFTRAG ZUR KUNSTFÖRDERUNG

Eine fundamentale Begründung des öffentlichen Auftrages zur Kunstförderung ist darin zu sehen, dass Kunst die Chance bietet, die richtigen Fragen nach den Idealen, den Werten und der Wahrheit zu stellen und auch geistige, wenn nicht moralische Orientierung zu geben. Kulturpolitik fördert mit und in der Kunst damit unsere Demokratie.

In der Kulturpolitik zeigt sich, wie Demokratie im Aushalten von Spannungen, Interessen und Werthaltungen funktioniert. Kulturpolitik kommt daher im Hinblick auf die Kunstförderung nicht ohne ethische und normative Begründung aus. Dementsprechend werden in der Kulturpolitik werthafte Begriffe verwendet:

• Im Terminus ‚Kulturelles Erbe‘ schwingt die Aufforderung mit, es kennen, achten und pflegen zu sollen.

• In der Auseinandersetzung mit der Kunst und dem ‚Neuen‘ geht es um Aufgeschlossenheit, um Mut zum Experiment, darum, das zu fördern, was es schwer hat, also um Innovation und Kräftigung der Avantgarde.

• In der Auseinandersetzung mit dem ‚Anderen‘ geht es um Toleranz, um friedliches Zusammenleben, um Identität in europäischen und globalen Zusammenhängen. Kunst gibt Offenheit und Sensitivität für das Erleben, das Erkennen und das Erfahren dieser Werte.

Wenn Kulturpolitiker*innen den Mut haben, ethische und ästhetische Wertvorstellungen zu vertreten und für deren Umsetzung in der Kulturförderung zu sorgen, wird Kulturpolitik nicht in Beliebigkeit verfallen.

Für die Auseinandersetzung mit diesen Fragen lässt sich ein entscheidender Befund benennen: Ohne Ideale, ohne Konzept, ohne Programmatik verkommt Kulturpolitik zur Beliebigkeit, ist alles Kultur, gibt es Kultur für alles und von allen[JC1] . Daher ist es notwendig, Zielvorstel­lungen (kollektiv) zu diskutieren, um Leitlinien zu entwickeln, die individuelles Handeln ermöglichen, die Autorschaft der Künstler*innen schützen und gleichzeitig einen allgemeinver­bindlichen Rahmen abstecken für die Entwicklung von Kunst und Kultur. Das Prägende für Entscheidungen in der Kulturpolitik – mit der jeweiligen Vielzahl von Akteuren: Künstler*innen, Publikum, Kulturverantwortliche, Medien – ist, dass kollektive Entscheidungen gefällt werden (müssen), die eine größtmögliche individuelle Entfaltung sichern oder ermöglichen sollen. Dies zeigt: Der öffentliche Auftrag bedarf der öffentlichen Diskussion und Verständigung.

NEUTRALITÄTSGEBOT

Bund, Länder und Kommunen haben nach der Verfassungslehre zu Art. 5 Abs. 3 bei der Förderung von Kunst und Kultur auf ihre Neutralität zu achten. Für tragfähige Entscheidungen zugunsten der Künste hat Kulturpolitik daher kontroverse Diskussionen und Konsensbildung in demokratischen Verfahren sowie die Entwicklung von Leitlinien, Kriterien und Maßstäben zu gewährleisten.

Die Förderung von Kunst und Kultur durch Bund, Länder und Kommunen (im Folgenden: der Staat) kann nicht »beliebig« geschehen, sondern bedarf der Entscheidung, was und wer gefördert werden soll. Auswahlentscheidungen und damit auch entsprechende ästhetische Bewertungen sind unvermeidlich. Damit ist die Frage aufgeworfen, wie dem Neutralitätsgebot staatlicherseits Rechnung getragen werden kann. Denn ästhetische Urteile in Kunst und Kultur sind wesentlich von »Subjektivität« geprägt.

Damit kommt die Ausgestaltung von Förderprogrammen und -kriterien in den Blick und vor allem, wie die Förderungs- und Entscheidungsverfahren ausgestaltet werden können und sollen, für die der Staat in jedem Fall Verantwortung trägt.

Folgende Fragen konturieren die kulturpolitischen Reflexionen und Entscheidungen:

• Wer entscheidet und urteilt eigentlich in der Kulturpolitik und für/über die Kunst?
• Welche Kriterien und Begründungen liegen solchen Entscheidungen zugrunde?
• Wie wirken sich Urteile und Entscheidungen aus? Wie werden sie umgesetzt und vermittelt?
• Wie lässt sich eine Programmatik entwickeln, die so angelegt ist, dass ästhetische Qualitäten in der Praxis nicht untergehen?

Förderentscheidungen sollten Politik und Verwaltung nicht allein fällen, son­dern dem Neutralitätsgebot durch die Einbeziehung nicht-staatlicher Instanzen in das Verfahren Rechnung tragen und der ästhetischen und fachlichen Kom­petenz Vorrang geben.[4] Mit Fachleuten besetzte Beratungsgremien oder Jurys sind dafür der beste Weg.

Die Einbeziehung spezifischen Sachverstands zielt ab auf Qualitätssicherung, Neutralität, Transparenz und (künstlerische) Pluralität sowie insgesamt darauf, nachvollziehbare Entscheidungen zu treffen.

TRANSPARENZGEBOT

Die den Entscheidungen zugrunde liegenden Kriterien müssen offengelegt und nachvollziehbar gemacht werden. Dafür müssen diese

• erstens gut begründet sein,
• zweitens muss die Bereitschaft zu einem Diskurs bestehen, dessen Ausgang offen ist, und
• drittens müssen Kulturpolitiker*innen auch andere Wertdiskurse verstehen lernen.

Dies ergibt sich aus dem Gebot zur Transparenz des staatlichen Handelns, das ebenfalls aus Art. 5 Abs. 3 abgeleitet wird: Die Förderungsvoraussetzun­gen müssen für die Betroffenen und die Öffentlichkeit nachvollziehbar sein. Dazu dient die Veröffentlichung von Förderrichtlinien, die Begründung von Juryentscheidungen und deren Bekanntgabe, die Angabe von Gründen insbesondere bei Ablehnung von Anträgen zur Finan­zierung von Kulturprojekten aus inhaltlichen oder konzeptionellen Überlegungen.

Eingriffe in Juryentscheidungen laufen der Kunstfreiheitsgarantie des Art. 5 Abs. 3 GG zuwider, da diese nicht nur als Abwehrrecht zu verstehen ist, sondern auch ein Neutralitäts- und Transparenzgebot umfasst. Wer dagegen verstößt, missachtet die Verfassung. Dies gilt ironischerweise gerade dann, wenn die Aktion mit vermeintlicher oder gar einer nicht nachgewiesenen Verfassungsfeindlichkeit begründet wird.

Klare Verfahren für die Verständigung untereinander sind erforderlich, möglicher­weise auch neu zu entwickeln. Schon die Gestaltung von Verfahren hat Bedeu­tung für die Gewinnung und die Umsetzung von Zielvorstellungen. Auch die Ver­fahren der kulturpolitischen Entscheidungsprozesse innerhalb von Kulturinstituti­onen sind nach Maximen zu prüfen und zu gestalten, die etwa eine freie Entfaltung von Kunst und Kultur ermöglichen und Qualität fördern.

Daher ist es sinnvoll, einen transparenten (kulturpolitischen) Diskurs zu führen, um Mitvollzug und Nachvollzug zu ermöglichen. Die Entscheidungskriterien sind offen zu legen. Das ist keine Garantie für Akzeptanz, aber für deren höhere Wahrscheinlichkeit. Daraus er­geben sich Folgerungen und Forderungen für die intersubjektive Verständigung: Erforderlich ist ein demokratisches Verfahren, das kontroverse Diskussion, (vorläufige) Konsensbildung, Transparenz und die Entwicklung von ästhetischen Maßstäben unterstützt.

GESTALTUNG VON VERFAHREN

Aus Art. 5 Abs. 3 GG ergeben sich Anforderungen an die Ausge­staltung von Kunstförderungsverfahren. Die Entfaltung der Künste bedarf der Zurückhaltung der öffentlichen Entscheidungsträger*innen im Sinne des Neutralitätsgebotes. Als Grundsatz gilt daher, dass der Staat umso weniger offensiv von seiner originären Entscheidungskompetenz Gebrauch machen sollte, desto mehr die künstlerisch-ästhetische Bewertung in den Vordergrund tritt. In der Ausgestaltung von Förderverfahren wird daher regelmäßig auf das fachliche Urteil von von Kunstexpert*innen gesetzt.

Da kulturpolitische Entscheidungen meist in mehrere Stufen gegliedert sind und die eigentliche ästhetisch-künstlerische Bewertung[5] letztlich den Abschluss des Entscheidungsprozesses bildet, bietet es sich an, dass der Staat und seine Amtsträger*innen Förderentscheidungen nicht allein fällen. Es lässt sich daher nach zwei wesentlichen Stufen differenzieren, um der ästhetischen Kompetenz im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Vorrang zu geben:[6]

• Auf einer ersten Stufe, wo es um die Grundsätze und Rahmenbedingungen der Kunst- und Kulturförderung geht, gelten die allgemeinen Zuständigkeitsregelungen für die Entscheidungsgremien (Stadtrat, Kulturausschuss etc.).
• Auf einer zweiten Stufe, wo es um die eigentliche ästhetische Bewertung geht – wie etwa die konkrete Auswahl einer Künstlerpersönlichkeit, die Entscheidung für einen von mehreren Entwürfen zur »Kunst am Bau«– ist dem künstlerischen Sachverstand ein bestimmender Einfluss einzuräumen.

Eine kluge Ausgestaltung von Förderverfahren folgt dem in der Verfassungslehre für die Ausgestaltung der Kunstfreiheitsgarantie entwickelten Zweistufen-Modell: Politik bestimmt die Rahmenbedingungen in Form von Recht und Ressourcen. Fachgremien besetzt mit kundigen Persönlichkeiten entscheiden (frei!) in diesem Rahmen, wer wieviel Förderung erhält. Diese Entscheidungen sind dann auch bindend für Kulturverwaltung und -politik. So wird Kunstfreiheit durch Organisation und Verfahren geschützt.

BEIRÄTE, JURYS, FÖRDERSELBSTVERWALTUNG

Bei der Einschaltung von Beratungs- und Entscheidungsgremien in Förderverfahren des Staates ist das verwaltungsrechtliche Instrument für die Übernahme des Gremienvotums in die staatliche Letztentscheidung das Institut der »Selbstbindung des Vergabeermessens durch antizipierte Anerkennung des Urteils der Sachverständigen».[7] Dies gilt insbesondere für die Einsetzung von Jurys, deren Entscheidungsfreiheit anderenfalls eingeschränkt würde.

Folgende drei Grundtypen kommen in unterschiedlichsten Schattierungen in der Praxis vor.

1. Der Staat schaltet die Instanz im Entscheidungsverfahren zur Beratung ein. Dabei geht es im Wesentlichen darum, Sachverstand zu mobilisieren, die (Letzt-)Entscheidung ist allerdings bei den (kommunal-)verfassungsrechtlich zuständigen Organen zu belassen (Verwaltung, Kulturausschuss usw.). Dabei kann allerdings die Funktion der Beratungsinstanz so ausgestaltet sein, dass die (Letzt-)Entscheidung lediglich eine »Formalie« darstellt. In diesem Fall gibt es keine letztgültige Selbstbindung des Ermessens.

2. Der Staat delegiert die Entscheidung auf die Drittinstanz innerhalb des Entscheidungsverfahrens und bindet damit die Förderentscheidung daran. Diese Jurys sollten in ihrem Urteil frei entscheiden können und nicht einer (späteren) Einflussnahme des Staates ausgesetzt werden oder einer Nichtbeachtung ihres Votums.

3. Der Staat überträgt einen Förderkomplex mit den dazugehörigen Auswahlentscheidungen usw. vollständig auf die dritte Instanz. Im Unterschied zu den beiden erstgenannten Fällen zielt diese Gestaltung darauf ab, die Förderung in die Hände des externen Partners zu legen.

In den jeweiligen Rechtsgrundlagen (Satzung, Förderrichtlinie, Vertrag, Bewilligungsbescheid) sind die Förderkriterien in Kriterienkatalogen anzugeben und es ist festzulegen, welche Kompetenzen der Jury, dem Beirat oder der im Wege der Fördersatzung eingeschalteten Institution (Verein) zukommen. Damit erhält die dritte Instanz einen rechtsverbindlichen Rahmen für ihre Tätigkeit, den sie in Ausübung ihrer Beratungs- und/oder Entscheidungskompetenz, bei der Bewertung und Auswahl zugrunde zu legen hat.

ZUKUNFT DER KUNSTFÖRDERUNG

Drei wesentliche kulturpolitische Herausforderungen für die Förderung der Künste seien abschließend benannt:

• Wenn wir Kulturpolitik stärker von den Künsten her definieren und gestalten wol­len, sollten wir uns darum bemühen, mehr über deren (zukünftige) Pro­duktionswei­sen in Erfahrung zu bringen, um unsererseits zeitgemäße und zu­kunftsweisende Produktions­bedingungen schaffen zu helfen. Wir brauchen Produktionsbedingungen in Form von Ressourcen, Räumen und Rahmenbedingungen für die freie Entfaltung der Künste ohne die traditionellen Vorprägungen: Etwa Theaterräume ohne Ensemble- oder Repertoireverpflichtun­gen; Spielorte ohne räumliche Verbindlichkeiten; Ereignisfolgen ohne langfristige Programmfixierung.

• Wir brauchen Förderstrukturen, die den zeitgemäßen Produktionsformen ent­sprechen. Die übliche bipolare Formation – Projektförderung einerseits, institutio­nelle Förderung andererseits – reicht nicht. Erforderlich sind Systeme der Anschub­finanzierung: Innovation benötigt zu Beginn höhere (finanzielle) Investitionen. Risikofinanzierung, revolvierender Fonds, Überschussbeteiligung sind Stichworte für solch neue Formen.

• Wir benötigen Wachsamkeit für neue Formen der Künste, sollten sie aufspüren und ihnen Entfaltungsmöglichkeiten geben. Dies gilt etwa für die Kunst der Migrantinnen und Migranten, die Medienkunst, die Clubkultur oder auch den zeitgenössischen Tanz.

Literaturhinweise:

Höfling, Wolfram (1985): Zur hoheitlichen Kunstförderung – Grundrechtliche Direktiven für den »neutralen Kulturstaat«, DÖV, S. 387ff.

Hufen, Friedhelm (1982): Die Freiheit der Kunst in staatlichen Institutionen, dargestellt am Beispiel der Kunst- und Musikschulen, Baden-Baden.

Hufen, Friedhelm (1983): Kulturauftrag als Selbstverwaltungsgarantie – Legitimationszusammenhänge kommunaler Kulturpolitik, NVWZ, S. 516ff.

Huster, Stefan (2002): Die ethische Neutralität des Staates. Eine liberale Interpretation der Verfassung, Tübingen.

Mihatsch, Michael (1989): Öffentliche Kunstsubventionierung: Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Probleme, insbesondere bei Einschaltung nicht-staatlicher Instanzen in das Subventionsverfahren, Berlin.

Scheytt, Oliver (2005): Kommunales Kulturrecht, München.

Scheytt, Oliver (2008): Kulturstaat Deutschland, Plädoyer für eine aktivierende Kulturpolitik, Bielefeld

Gez. Prof. Dr. jur. Oliver Scheytt, Professor für Kulturpolitik an der Hochschule für Musik und Theater Hamburg, Kulturdezernent der Stadt Essen a.D.

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[1] BVerfGE 30, S. 173, 190; 31, S. 229, 238 f.

[2] BVerfGE 30, S. 173, 189.

[3] BVerfGE 81, S. 108, 116.

[4] Scheytt, Oliver, Kommunales Kulturrecht, München 2005, Rn 62 ff.

[5] Vgl. auch Höfling 1985: 394; Mihatsch 1989: 133ff.

[6] Siehe dazu Hufen 1983: 522.

[7] So Mihatsch, S. 260 ff, 265